Quando meta concordaram em adquirir a Manus, uma startup de inteligência synthetic com sede em Cingapura e raízes chinesas, por cerca de US$ 2 bilhões em dezembro passado, muitos viram a transação como apenas mais um acordo rotineiro na economia tecnológica international de hoje: capital cruzando fronteiras, startups se mudando para jurisdições mais amigáveis e grandes empresas de plataforma adquirindo talentos e propriedade intelectual na corrida para construir a próxima geração de sistemas de IA.
Mas para aqueles que têm acompanhado a concorrência estratégica entre os EUA e a China, especialmente no ferozmente contestado sector tecnológico, o anúncio deveria ter levantado bandeiras amarelas, se não vermelhas. O que inicialmente parecia uma aquisição simples rapidamente se tornou algo com muito mais consequências.
Esta semana, Pequim ordenou a reversão do acordo e a Meta indicou que, pelo menos por enquanto, irá cumprir. Mark Zuckerberg pode procurar a ajuda do Presidente dos EUA, Donald Trump, durante a sua visita antecipada à China, mas para aqueles que ainda vêem a China como operando em grande parte dentro de um sistema económico international moldado pelas regras e instituições ocidentais, episódios como este oferecem outro lembrete ousado de como Pequim aborda a tecnologia, o investimento e a concorrência.
A situação de Manus é simplesmente a mais recente de uma longa série de desenvolvimentos que revelam como a China pretende competir nestes sectores. A lei antitruste, as restrições ao investimento e a autoridade reguladora não são instrumentos utilizados exclusivamente pelos governos ocidentais. Pequim tem as suas próprias versões destas ferramentas e mostrou que está preparado para utilizá-las com a mesma força quando estão em jogo capacidades tecnológicas ou interesses nacionais – no caso Manus, fá-lo em defesa de um ecossistema de inovação, de uma pilha de tecnologia e de uma base de talentos de engenharia que está determinada a proteger.
Formalmente, a decisão de suspender a transação será provavelmente justificada ao abrigo da Lei Antimonopólio da China. Os reguladores podem argumentar que a lei fornece a base jurídica para proibir o investimento estrangeiro na Manus e exigir que as partes cancelem o negócio. No entanto, a sequência de acontecimentos em torno da aquisição deixa claro que a questão nunca foi simplesmente sobre a legislação antitrust.
Há muito que Pequim trata as transacções de tecnologia avançada como questões de segurança nacional, mesmo quando o enquadramento jurídico assenta na política de concorrência. As autoridades chinesas que analisaram a aquisição a descreveram como uma tentativa “conspiratória” esvaziar a base tecnológica do país – linguagem que deveria assustar quem procura negócios neste espaço. Os reguladores examinaram a transação através de múltiplos canais, incluindo regras de controlo de exportações, restrições ao investimento estrangeiro e direito da concorrência. Numa fase do processo de revisão, as autoridades chegaram a proibir dois cofundadores da Manus de deixar o país, segundo o Monetary Occasions.
Estas não são características típicas de um inquérito antitruste convencional. Refletem um governo determinado a impedir a transferência para o exterior de capacidades tecnológicas que considera estrategicamente importantes, especialmente quando essas capacidades possam beneficiar o seu principal rival geopolítico.
‘Lavagem de Cingapura’ não funcionará
O episódio torna-se ainda mais revelador quando visto à luz do movimento corporativo anterior de Manus. No verão passado, a empresa encerrou as suas operações na China continental e mudou-se para Singapura. A reestruturação foi analisada pelos reguladores chineses, incluindo a Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma. As autoridades concluíram inicialmente que a deslocalização não justificava controlos rigorosos. A decisão reflectiu um padrão comum no sector tecnológico da China, onde as startups estabelecem estruturas corporativas offshore para aceder ao capital international e tranquilizar os investidores estrangeiros, e por vezes suavizam o escrutínio regulamentar, mantendo ao mesmo tempo talentos de engenharia e laços intelectuais com o continente.
A medida reflecte um fenómeno mais amplo por vezes descrito como “lavagem de Singapura”. Nos últimos anos, várias empresas tecnológicas chinesas transferiram as suas sedes corporativas para Singapura, procurando apresentar-se como empresas globais e não como empresas chinesas. Mas o episódio de Manus ilustra os limites dessa estratégia. A simples transferência do registo empresarial para o exterior não coloca uma empresa fora do controlo extraterritorial e do alcance regulamentar da China se a sua tecnologia, fundadores ou ecossistema de investigação permanecerem ligados ao continente. O que alguns empresários consideram como arbitragem regulamentar parece cada vez mais, na perspectiva de Pequim, uma tentativa de transferir activos tecnológicos estrategicamente importantes para além da supervisão estatal.
A determinação do governo chinês em garantir que isso não aconteça ficou clara quando a Meta emergiu como adquirente. De acordo com vários relatórios, a decisão de bloquear a aquisição foi levada além dos reguladores económicos para a Comissão de Segurança Nacional da China, o órgão do Partido Comunista presidido por Xi Jinping que supervisiona a estratégia de segurança nacional. A distinção institucional é significativa. A Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma é uma agência de nível ministerial do Conselho de Estado e funciona como um órgão central de planeamento económico e de política industrial dentro do governo chinês. A Comissão de Segurança Nacional, pelo contrário, não é um regulador estatal, mas um órgão superior do Partido Comunista que coordena a estratégia de segurança nacional em todo o sistema partido-estado.
Na estrutura governamental da China, o Partido Comunista está acima das instituições formais do Estado e os órgãos do partido moldam, em última análise, a direcção estratégica que as agências governamentais implementam. Quando uma transacção passa de análise por uma agência económica estatal para consideração por um órgão de segurança nacional do partido, o cálculo muda. A esse nível, as decisões são avaliadas através de uma lente estratégica mais ampla que integra a resiliência económica, o desenvolvimento tecnológico e a concorrência geopolítica – considerações jurídicas ou económicas restritas raramente determinam o resultado.
Neste caso específico, a justificação authorized fluirá através da Lei Antimonopólio da China, promulgada pela primeira vez em 2008 e reforçada através de alterações em 2022, e originalmente apresentada como um mecanismo para garantir uma concorrência leal no mercado. Mas é importante que as empresas estrangeiras saibam e compreendam que, na prática, também se tornou um instrumento flexível de política económica.
Quando Pequim pretende moldar o resultado de uma transação, sinalizar descontentamento ou retardar o avanço de concorrentes estrangeiros em setores estratégicos, a aplicação da legislação antitrust provou ser uma ferramenta eficaz. Em 2018, a tentativa de US$ 44 bilhões da Qualcomm de adquirir a empresa holandesa de semicondutores NXP fracassou depois que os reguladores chineses se recusaram a conceder aprovação antitruste, apesar do acordo autorizar outras jurisdições importantes. Mais recentemente, o esforço fracassado da Nvidia para adquirir o designer britânico de chips Braços encontrou escrutínio regulamentar em múltiplas jurisdições, incluindo a China, antes de sucumbir sob o peso de preocupações geopolíticas e concorrenciais.
Não espere voltar aos acordos com a China
A lei antitruste é apenas um elemento de um conjunto de ferramentas mais amplo. Os controlos de exportação, as leis de segurança de dados e os mecanismos de análise de investimentos funcionam cada vez mais como instrumentos de uma estratégia económica e geopolítica chinesa mais ampla, ligada à tecnologia.
Muitas empresas norte-americanas têm estado ansiosas por voltar a negociar e a fazer negócios na China, especialmente no seu aquecido setor de inovação. Um período que pode ser descrito como “ambiguidade oportunista” em Washington pode ter contribuído para a complacência em torno de acordos como a transacção Meta-Manus. Durante a administração Biden, os Estados Unidos articularam um quadro relativamente claro para a concorrência estratégica com a China. Políticas como a abordagem “pátio pequeno, cerca alta” tornaram explícito que tecnologias avançadas como semicondutores e inteligência synthetic seriam tratadas através de lentes de segurança nacional nos Estados Unidos – tal como acontece na China.
Contudo, hoje a abordagem dos EUA parece menos claramente definida. Essa ambiguidade encorajou alguns investidores e empresas a acreditar que a period da geopolítica que dominava a actividade económica transfronteiriça pode estar a retroceder. Ansiosos pelo regresso daquilo que os mercados muitas vezes descrevem como “espírito animal”, muitos correram de volta para oportunidades envolvendo empresas tecnológicas chinesas. Pequim não demonstrou tal inclinação. Para a liderança da China, a segurança nacional continua a ser o princípio organizador por detrás das decisões económicas, tecnológicas e regulamentares, particularmente no seu ecossistema de inovação.
Para as empresas multinacionais de tecnologia, as implicações são claras. Os negócios que envolvam talentos, propriedade intelectual ou capacidades tecnológicas chinesas não serão avaliados apenas através da lógica comercial. Serão julgados através das lentes da competição estratégica entre Washington e Pequim. As transacções empresariais neste sector não devem ser vistas como rotineiras. Não existe ambiguidade oportunista na China. Pequim ainda vê o mundo através de lentes em grande parte geopolíticas. As empresas norte-americanas que operam ignorando este facto ou desdenhando-o, fazem-no por sua própria conta e risco.
–Por Dewardric McNealdiretor administrativo e analista de políticas sênior da Longview International e colaborador da CNBC
